Сеть по борьбе с коррупцией для стран с переходной экономикой Директорат ОЭСР по финансам и предпринимательству 2, rue André Pascal F-75775 Paris Cedex 16 (France) Тел.: (+33-1) 45249106, факс: (+33-1) 44306307 Эл. почта: Anti-Corruption.Network@oecd.org http://www.anticorruptionnet.org

Стамбульский план действий по борьбе с коррупцией для

Армении, Азербайджана, Грузии, Казахстана,

Кыргызстана, Российской Федерации, Таджикистана и Украины

УКРАИНА

доклад о действиях по реализации рекомендаций

Предлагаемое действие: Украине предлагается подготовить доклад о действиях, выполненных за период с декабря 2006 г. и представить его в Секретариат до 7 сентября 2007 г.

За дополнительной информацией обращайтесь к г-же Ольге Савран, Секретариат Сети, тел.: 33 1 45 24 13 81, факс: 33 1 44 30 63 07, e-mail: olga.savran@oecd.org.

I) НАЦИОНАЛЬНАЯ ПОЛИТИКА И ИНСТИТУТЫ ПО БОРЬБЕ С КОРРУПЦИЕЙ

1. На основе анализа реализации «Концепции борьбы с коррупцией на период 1998-2005 гг». обновить общенациональную антикоррупционную стратегию, с учетом масштабов коррупции в обществе, ее особенности в конкретных государственных институтах - полиции, суде, сфере государственных закупок, таможенной и налоговой службах, системе образования и здравоохранения. Эта стратегия должна сосредоточиваться на реализации приоритетных пилотных проектов, предусматривающих предупредительные и репрессивные меры, в отдельных государственных институтах с высоким риском коррупции; эти проекты также должны предусматривать создание планов антикоррупционных действий. Стратегия должна предусматривать создание эффективных механизмов мониторинга и отчетности о коррупции.

Национальные действия по реализации: 11 сентября 2006 года Президент Украины своим указом утвердил Концепцию преодоления коррупции в Украине - «На пути к добропорядочности». Этот концептуальный документ, как было отмечено в Докладе по мониторингу Украины в декабре 2006 года, содержит некоторые черты стратегии и рассматривает на прагматическом уровне решение вопросов в сфере борьбы с коррупцией. Основные группы вопросов, определенные в Концепции: реформа государственной службы, совершенствование административных процедур, повышение транспарентности процесса государственных закупок, обеспечение четких правил формирования и работы выборных органов, повышение неподкупности судебной системы, расширение участия средств массовой информации и НПО в продвижении антикоррупционной политики, эффективном расследовании и судебном наказании преступлений, связанных с коррупцией.

Распоряжением Кабинета Министров Украины от 15 августа 2007 года №657 утвержден План мероприятий по реализации Концепции «На пути к добропорядочности» на период до 2010 года (далее по тексту – План мероприятий) Этот план содержит конкретные меры по выполнению Концепции, предусматривает ответственные государственные институты и сроки выполнения.

В то же время план имеет некоторые недостатки, отмеченные украинскими экспертами – неконкретные сроки исполнения, нечеткий механизм мониторинга и контроля.

По поручению Президента Украины от 31 августа 2007 года министерства и ведомства разработают в течение месяца ведомственные планы а также план на более краткосрочную перспективу – 4 квартал 2007 года и 2008 год. Также правительственный план будет совершенствоваться и дорабатываться в связи с необходимостью имплементации антикоррупционных инициатив Президента Украины.

Антикоррупционные инициативы были изложены Президентом Украины на координационном совещании руководителей правоохранительных органов в Генеральной прокуратуре Украины 31 сентября 2007 года. Они включают десять положений: упразднение неприкосновенности народных депутатов и судей; ежегодное декларирование доходов и расходов лиц, исполняющих полномочия государства; отделение бизнеса от власти; создание единого антикоррупционного органа; усовершенствование института государственной службы через принятие кодекса поведения госслужащих и четкого определения условий предоставления административных услуг и процедур; законодательно урегулировать процедуру публикования в СМИ данных о коррупционерах; учредить единый государственный реестр лиц, привлеченных к ответственности за коррупцию; привести украинское законодательство по борьбе с коррупций в соответствие с мировыми стандартами; предоставить широкие права общественности по участию в антикоррупционных действиях; формировать у населения негативное отношение к коррупции.

Наряду с правительственным планом, мероприятия по борьбе с коррупцией, оргпреступностью и отмыванием денег предусматривают и ежегодные целевые планы в рамках сотрудничества Украина-НАТО.

О необходимости борьбы с коррупцией, в частности в органах судебной власти, указывается и в Стратегии национальной безопасности Украины, утвержденной Указом Президента Украины от 12 февраля 2007 года № 105.

2. На концептуальном уровне следует уделять больше внимания предотвращению коррупции, выявлению и устранению системных регулятивных или организационных пробелов, которые создают благоприятные условия для коррупции. Превентивные меры следует сосредоточить не только на кодексах этического поведения и аналогичных превентивных инструментах, но и на реформировании систем регулирования с целью сокращения возможностей для произвольного принятия решений государственными чиновниками, реализации модели «открытого правительства», включая в частности, улучшение прозрачности процедур принятия решений, обеспечение доступа к информации и участие общественности в деятельности государственных органов.

Национальные действия по реализации:

В первом чтении парламентом Украины принято проект Закона Украины «Об основах предупреждения и противодействия коррупции», который устанавливает правовые и организационные основы предупреждения и противодействия коррупции в публичной и частной сферах общественных отношений. Так, статья 3 указанного проекта Закона устанавливает, что основными принципами предупреждения и противодействия коррупции являются комплексное осуществление правовых, политических, социально-экономических, информационных и других мероприятий, приоритетность предупредительных мероприятий, участие общественности в мероприятиях по предупреждению и противодействия коррупции, государственной защиты лиц, которые оказывают помощь в осуществлении таких мероприятий. На сегодняшний день проект готовится к рассмотрению во втором чтении.

Кроме того, План мероприятий предусматривает подготовку и подачу на рассмотрение правительства проектов нормативно-правовых актов про порядок участия общественных организаций и других институтов гражданского общества в мероприятиях по предупреждению и противодействию коррупции до конца 2008 года.

Также Планом предусмотрено, например:

- определение новой структуры центральных и местных органов исполнительной власти после проведения функционального обследования этих органов в соответствии с рекомендациями и стандартами стран-членов ЕС с целью избегания дублирования функций, уменьшения количества контролирующих и надзирающих органов;

- урегулирование функциональных конфликтов в деятельности органов исполнительной власти, прежде всего тех, у которых объединены контрольно-разрешительные и хозяйственные функции, определить пути предупреждения возникновения таких конфликтов;

- предпринять необходимые меры по уменьшению количества непосредственных контактов граждан и представителей юридических лиц с госслужащими, например, путем введения системы электронного документооборота и электронной цифровой подписи;

- внести изменения в законодательство с целью устранения препятствий для проведений журналистских расследований, как одного из эффективных методов выявления коррупционных деяний, введение механизма защиты источников журналистской информации;

- определить механизм участия средств массовой информации в осуществлении мер противодействия коррупции;

- предоставление поддержки общественным организациям в проведении мониторинга исполнения политическими партиями избирательных программ, и другие.

Указом Президента Украины № 816 от 3.09.2007 одобрена Концепция усовершенствования регулирования хозяйственной деятельности. Этот документ направлен на совершенствование процедур, которые регулируют предпринимательство. Концепция ставит задачи сократить количество процедур, лицензий и технических барьеров в занятии предпринимательством; упростить систему отчетности, усовершенствовать налоговое законодательство. Первоочередные мероприятия по реализации концепции будут разработаны Кабинетом Министров Украины уже в этом году.

В конце 2006 года и в 2007 году на заседании Совета безопасности и обороны Украины рассматривался ряд вопросов, имеющих непосредственное отношение к проблеме коррупции. Приняты решения Совета по вопросам повышения прозрачности процедур администрирования налога на добавленную стоимость (Указ Президента от 28 декабря 2006 года №1154, о мерах про упреждению непродуктивного оттока капиталов за пределы Украины ( Указ от 17 марта 2007 №216), улучшению инвестиционного климата (Указ от 20 июля 2007 года №659), о мерах по выполнению решений СНБО по вопросам энергетической безопасности (Указ от 2 августа 2007 г. №678).

Все эти решения направлены на установление прозрачности принятия решений, процедур, ликвидации коррупционных схем в отдельных сферах экономики.

3. Усилить Антикоррупционный координационный комитет посредством гарантии высоких морально-этических норм его членов, среди которых должны быть представители соответствующих исполнительных органов (административных, финансовых, правоприменительных и прокурорских), а также представители Парламента и гражданского общества (например, НПО, представители академических кругов, уважаемые представители различных профессий и т.д.). Укрепить независимый статус Комитета, обеспечить более частую периодичность встреч Комитета (сейчас Комитет собирается два раза в году), усилить его кадровый потенциал для выполнения аналитических задач и предоставить ему достаточные ресурсы. Усовершенствовать статистический мониторинг и отчетность о коррупции и связанных с ней правонарушениях во всех сферах государственной службы, полиции, органах прокуратуры и судах, что позволит проводить сравнительный анализ среди этих ведомств - посредством введения механизмов строгой отчетности перед Комитетом на основе согласованных методов. Поддерживать укрепление связей, сотрудничества и обмена информацией между этим Комитетом и соответствующим парламентским комитетом.

Национальные действия по реализации:

Планом мероприятий предусмотрено создание координирующего государственного органа, основным заданием которого будет формирование единой государственной политики в сфере предупреждения и противодействия коррупции на основании анализа коррупционных рисков. Этот орган не будет иметь правоохранительных функций.

Кроме того, Кабинет Министров Украины поручением от 17.07.07 № 24848/9/1-07 поручил Главному управлению государственной службы создать межведомственную рабочую группу по разработке соответствующего проекта Закона. Во исполнение указанного поручения Главное управление госслужбы приказом от 15 августа 2007 года № 218 создало такую рабочую группу. Проект закона Украины, которым будут установлены правовые и организационные основы создания и деятельности такого органа планируется подать на рассмотрения правительству в конце октября 2007 года с дальнейшим внесением этого проекта на рассмотрение парламента Украины.

Распоряжением Секретаря Совета национальной безопасности и обороны Украины в феврале 2007 года в Аппарате Совета создано управление по вопросам борьбы с коррупцией (7 штатных единиц). Это подразделение обеспечивать организационно- аналитическое обеспечение работы Совета в вопросах противодействия коррупции а также Межведомственной комиссии по комплексному решению проблем в сфере борьбы с коррупцией. На сегодня состав комиссии не обновлялся.

Также при СНБОУ действует Межведомственный научно-исследовательский центр по борьбе с организованной преступностью, который выполняет исследования в сфере противодействия коррупции. Положение о центре утверждено указом Президента Украины от 26 февраля 2007 года № 144.

4. Сосредоточить возможности правоприменительных органов в сфере борьбы с коррупцией, которые сегодня раздроблены, и создать оперативные специализированные антикоррупционные органы судебного преследования; рассмотреть возможность создания Специализированной антикоррупционной группы, обладающей специальными возможностями и уполномоченной выявлять, расследовать нарушения, связанные с коррупцией, и осуществлять преследование лиц, виновных в их совершении. Такая группа могла бы быть интегрированной, но структурно независимой или функционировать в качестве отдельной структуры существующего правоприменительного ведомства и/или Прокуратуры. Кроме работы над конкретными важными делами о коррупции, одной из основных задач такой группы было бы укрепление межведомственного сотрудничества между правоприменительными органами, органами безопасности и финансового контроля в области расследования преступлений коррупции (например, посредством принятия четких правил отчетности, обмена информацией, и роботы «одной командой» при расследовании сложных дел и т.д.). Обеспечить надлежащую интеграцию правоохранительных органов регионального и местного уровней в систему антикоррупционных органов.

Национальные действия по реализации:

Планом мероприятий предусмотрено:

- активизацию действий направленных на предупреждение, выявление и прекращение коррупции в органах государственной власти и местного самоуправления, прежде всего в тех, где коррупционные деяния наиболее распространены.

- обеспечение постоянного обмена опытом по выявлению и проверке информации о фактах коррупции в разных сферах общественной жизни;

- усовершенствование и актуализация методического обеспечения деятельности правоохранительных органов по выявлению и расследованию преступлений, связанных с коррупцией;

- разработка механизма координации деятельности государственных органов, которые занимаются борьбой с коррупцией и расследованием преступлений, связанных с коррупцией.

В марте-апреле 2007 года рабочей группой, созданной по распоряжению Президента Украины от 15.03.2005 №782 был разработан проект Закона Украины «О Национальной службе расследований Украины», который предполагает создание специализированного органа с правоохранительными функциями. Проект будет внесен Президентом Украины на рассмотрение нового состава Верховной Рады.

II) ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И КРИМИНАЛИЗАЦИЯ КОРРУПЦИИ

5. Гармонизировать и прояснить взаимосвязи между нарушениями, определенными в Уголовном Кодексе и Законе о борьбе с коррупцией.

Национальные действия по реализации:

В первом чтении парламентом Украины принято проекты Законов Украины «Об основах предупреждения и противодействия коррупции» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты с целью установления ответственности за коррупционные правонарушения», которые, в частности, гармонизируют указанные в рекомендации взаимосвязи. Проекты готовятся ко второму чтению.

6. Дополнить вменение в вину (инкриминирование) активного и пассивного взяточничества в Криминальном кодексе в соответствии с международными стандартами. В частности, следует уточнить элементы взяточничества через посредство третьего лица, разграничить правонарушения, связанное с предложением взятки/ходатайством и вымогательством взятки, криминализировать «торговлю влиянием». Рассмотреть возможность увеличения меры наказания за активное и пассивное взяточничество, а также исковой давности уголовного преследования за преступления коррупции.

Национальные действия по реализации:

В первом чтении парламентом Украины принято проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты с целью установления ответственности за коррупционные правонарушения», который, в частности, криминализирует пассивное взяточничество и «торговлю влиянием». Проект готовится ко второму чтению.

7. Гармонизировать понятие «должностного лица» в Криминальном кодексе и Законе о борьбе с коррупцией таким образом, чтобы это определение распространялось на всех государственных служащих или лиц, которые выполняют служебные обязанности во всех органах исполнительной, законодательной и судебной власти государства, включая органы местного самоуправления, а также лиц, представляющих интересы государства в коммерческих совместных предприятиях и в правлениях компаний.

Национальные действия по реализации:

В первом чтении парламентом Украины принято проекты Законов Украины «Об основах предупреждения и противодействия коррупции» и «О внесении изменений в некоторые законодательные акты с целью установления ответственности за коррупционные правонарушения», которые, в частности, гармонизируют понятие «должностного лица» в Криминальном кодексе и законе, который устанавливает само это понятие. Проекты будут рассмотрены во втором чтении новым составом парламента.

8. Обеспечить криминализацию подкупа должностных лиц правительств иностранных государств или международных организаций посредством расширения определения «должностного лица» или путем включения отдельных положений об уголовных преступлениях в Криминальный кодекс.

Национальные действия по реализации:

В первом чтении парламентом Украины принято проект Закона Украины «Об основах предупреждения и противодействия коррупции», который расширяет понятие «должностного лица», и проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты с целью установления ответственности за коррупционные правонарушения», который, в частности, гармонизирует понятие «должностного лица» в Криминальном кодексе и законе, который устанавливает само это понятие. Проекты готовятся ко второму чтению.

9. Внести предложение, с целью дополнить Криминальный кодекс гарантией обязательного применения меры конфискации доходов ко всем преступлениям коррупции и преступлениям, связанным с коррупцией. Гарантировать, что режим конфискации будет позволять конфискацию доходов от коррупции или имущества, стоимость которого будет соответствовать размеру указанных доходов от коррупции, или применению сравнимых финансовых санкций. Рассмотреть временные меры, чтобы повысить эффективность и оперативность процедуры идентификации и изъятия доходов, полученных в результате коррупции, на этапах уголовного расследования и преследования.

Национальные действия по реализации:

Планом мероприятий предусмотрено подготовку и подачу на рассмотрение КМУ предложений об обеспечении возможности конфискации или изъятия средств совершения уголовные правонарушений и доходов, полученных в следствие совершения таких правонарушений, или отчуждение собственности, стоимость которой соответствует таким доходам.

10. Ввести предложение по криминализации недонесения о фактах возможной коррупции должностных лиц, если в результате расследования можно доказать, что коррупция фактически имела место и что лица, не сообщившие о ней, были о ней полностью осведомлены.

Национальные действия по реализации:

В первом чтении парламентом Украины принято проект Закона Украины «О внесении изменений в некоторые законодательные акты с целью установления ответственности за коррупционные правонарушения», который, в частности, устанавливает уголовную ответственность за коррупционные правонарушения. Проект готовится ко второму чтению.

11. Обеспечить, чтобы иммунитет, предоставляемый Конституцией некоторым категориям государственных служащих, не препятствовал проведению расследования и преследования актов взяточничества. Конкретизировать правила отмены иммунитета от уголовного преследования и рассмотреть возможность отмены предусмотренного законом требования разрешения отмены иммунитета в случаях, когда лицо поймано на месте преступления.