Департамент з питань виробничої інфраструктури, інноваційної діяльності та державної власності

 

 

 

 

 

ЗАТВЕРДЖЕНО постановою Колегії Рахункової палати від 22 листопада 2005 р.

№ 28-4

 

 

 

 

 

 

 

ЗВІТ

 

про результати перевірки та аналізу використання

коштів державного бюджету на виконання заходів Комплексної програми пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій.

 

 

 

 

 

 

 

Відповідальний за підготовку Звіту:

головний контролер – директор департаменту з питань виробничої інфраструктури, інноваційної діяльності та державної власності

І.М. Заремба

 

 

 

 

 

Київ 2005

 

 

ЗМІСТ

 

Преамбула

4

 

Вступ

7

1.

Правові та організаційні засади реалізації Комплексної програми пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій

7

2.

Діяльність Державної міжвідомчої комісії у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій

14

3.

Стан виконання заходів Комплексної програми пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій

19

3.1

Державний облік поховань жертв війни та політичних репресій

20

3.2

Пошук і впорядкування військових поховань та поховань жертв війни

24

3.3

Пошук і впорядкування поховань жертв політичних репресій

30

3.4

Стан виконання міжнародних договорів

37

3.5

Стан виконання Міністерством оборони України окремих заходів Комплексної програми пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій

39

3.6

Стан виконання заходів Комплексної програми пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій у регіонах України

40

4.

Стан планування та фінансування видатків державного бюджету на виконання заходів Комплексної програми у 2001-2004 роках та І півріччі 2005 року

41

5.

Стан використання коштів державного бюджету на виконання заходів Комплексної програми у 2001-2004 роках та І півріччі 2005 року

43

5.1.

Стан використання коштів ДП “Центр”

43

5.2.

Стан використання коштів Управліннями капітального будівництва Севастопольської міської та Волинської обласної державних адміністрацій

47

 

Висновки

48

 

Пропозиції

51

 

 

 

 

 

 

 

 

 

ПРЕАМБУЛА

Підстава для проведення перевірки

Закон України “Про Рахункову палату” (статті 2,6,7 та 22).

Бюджетний кодекс України (стаття 110).

Лист Голови Верховної Ради України від 01.06.2005 № 11/10-2239.

Депутатський запит народного депутата України М. Ратушного від 30.05.2005.

Депутатське звернення народного депутата України М. Ратушного від 22.08.2005 № 81.

План роботи Колегії Рахункової палати на ІІ-IV квартали 2005 року.

Мета перевірки

Встановлення фактичного стану справ щодо законності, ефективності та доцільності використання коштів державного бюджету, передбачених на виконання заходів Комплексної програми пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій (далі – Комплексна програма).

Предмет перевірки

Порядок планування та використання коштів Державного бюджету України, передбачених Державному комітету України з будівництва та архітектури у 2001-2004 роках та І півріччі 2005 року на виконання заходів Комплексної програми.

Нормативні та розпорядчі акти, які регулюють питання перевірки.

Об’єкти перевірки:

-                     Державний комітет України з будівництва та архітектури (Держбуд);

-                     Державне підприємство “Центр” - робочий апарат Державної міжвідомчої комісії у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій (ДП “Центр”);

-                     Управління капітального будівництва Волинської облдержадміністрації (УКБ Волинської ОДА);

-                     ТзОВ “Іваничібудсервіс”, МПБП фірма “Волинь” – підрядники робіт з впорядкування меморіалу українсько-польського примирення на Волині;

-                     Спеціалізоване державне підприємство “Меморіали України” (СДП Меморіали України”) – генпідрядник з виконання робіт з реалізації заходів Комплексної програми. В порушення п.3 ст.12 Закону України “Про Рахункову палату”, посадові особи, уповноважені проводити перевірку відповідно до доручення Головного контролера – директора департаменту Рахункової палати Заремби І.М. від 10.10.2005 № 04-218, були недопущені до приміщення СДП “Меморіали України” (директор Осіпенко В.). Акт про відмову у доступі до об’єкту складено контрольною групою 11.10.2005.

Термін виконання контрольного заходу

Підготовку до перевірки, здійснення перевірки та складання Звіту проведено з 15 серпня по 16 листопада 2005 року.

Склад контрольної групи

Працівники відділу з питань будівництва, транспорту, зв’язку та інформатизації: заступник начальника відділу Дибка Л.П. - керівник контрольної групи; головні спеціалісти Сохатюк Л.М., Калюжна М.І., провідний спеціаліст Щавінська Г.В. – члени контрольної групи.

Трудовитрати

На підготовку і проведення перевірки та складання Звіту витрачено 173 людино-днів, у т.ч. 6 працівниками територіального управління Рахункової палати по Львівській, Волинській, Рівненській та Тернопільській областях.

На прохання Департаменту фахівцями Управління інформаційних ресурсів та технологій Рахункової палати (начальник - Андрусенко О.І.) проведено експертизу матеріалів ДП “Центр” з розробки та обслуговування комп’ютерної геоінформаційної системи “Централізований банк даних поховань жертв війни та політичних репресій”.

Критерії, які використовувалися у ході перевірки

-                     щодо відбору об’єктів перевірки:

Держбуд – як розпорядник коштів нижчого рівня (2001-2002 роки) та як головний розпорядник (2003-2005 роки), якому затверджено бюджетні призначення на виконання заходів Комплексної програми.

ДП “Центр” – як робочий орган Державної міжвідомчої комісії у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій.

Підприємства, установи та організації, якими використовувалися бюджетні кошти на здійснення заходів Комплексної програми.

-                     щодо визначення періоду, що перевірявся:

Для перевірки визначено термін реалізації Комплексної програми (2001-2004 роки та І півріччя 2005 року).

-                     щодо оцінки законності, ефективності та доцільності управлінських рішень:

Оцінка законності, ефективності та доцільності управлінських рішень зроблена на підставі аналізу нормативно-правового забезпечення, а також виконання паспорту бюджетної програми та стану попереднього, поточного та послідуючого внутрішнього контролю.

Оцінка ефективності робилася, виходячи із наступних критеріїв:

-                     забезпечення виконання Комплексної програми в установлені строки;

-                     забезпечення використання фінансових, матеріально-технічних та інших ресурсів за призначенням;

-                     відповідність законодавчих, нормативних і розпорядчих документів центральних органів влади щодо забезпечення реалізації Комплексної програми;

-                     досягнення цілей бюджетної програми та максимального результату при використанні бюджетних коштів.

Початкові обмеження щодо проведення перевірки (масштаб перевірки)

Часові: виходячи з того, що контрольні заходи з питань використання коштів державного бюджету на виконання заходів Комплексної програми Рахунковою палатою жодного разу не проводились, для здійснення даної перевірки обрано весь період (01.01.2001 - 30.06.2005).

Територіальні: для перевірки обрані об’єкти, які розташовані у м. Києві, м. Луцьк, смт. Іваничі Волинської області.

 

Методи збирання даних

Моніторинг нормативно-правових актів, розпорядчих та інших документів, які регулюють використання коштів державного бюджету на виконання заходів Комплексної програми. Опрацювання матеріалів засобів масової інформації з питань увічнення пам’яті жертв війни та політрепресій.

Перевірка планових та звітних даних Держбуду, зустрічна перевірка руху бюджетних коштів.

Опрацювання звернень до Рахункової палати керівників громадських організацій, а саме: Київської міської громадської організації “Військові меморіали ім. Сагайдачного” (Зварич В.[1]); Міжнародної Української спілки учасників війни (Бакушин В.[2]), Київської міської організації Всеукраїнського товариства “Меморіал” ім. Василя Стуса (Круцик Р.[3]) щодо бездіяльності Державної міжвідомчої комісії у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій.

Направлення контрольною групою Рахункової палати запитів з метою отримання інформації за темою перевірки до:

-        Голови Державного комітету архівів України, заступника голови Державної міжвідомчої комісії (Боряк Г.);

-        заступника Міністра оборони України (Пасько В.);

-        Першого заступника Міністра закордонних справ України (Огризко В.);

-        директора Державного департаменту адаптації військовослужбовців, звільнених у запас або відставку, та конверсії колишніх військових об’єктів (Шевчук В.).

Одночасно направлено запити до Ради міністрів АР Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій про діяльність регіональних комісій у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій і стан виконання заходів Комплексної програми в регіонах.

Також направлено запити до: завідувача наукової редакції Книги-Пам’яті, голови ради Київського міського історико-патріотичного клубу “Пошук”   (Ясєв Г.); директора СДП “Меморіали України” (Осіпенко В.); гендиректора ТОВ “ФОКСТРОТ” (Дігам Г.).

Працівники контрольної групи Рахункової палати прийняли участь у:

-        церемонії перепоховання останків 30 воїнів Радянської армії, полеглих в роки Великої Вітчизняної війни, яка відбулася 27.10.2005 у м. Вишгороді Київської області;

-        роботі круглого столу, який відбувся 27.10.2005 в Українському домі, де розглядались головні завдання та проблеми створення Українського інституту національної пам’яті.

За результатами проведеної роботи складено акти перевірок використання коштів державного бюджету на виконання заходів Комплексної програми в Держбуді (головний розпорядник коштів), у ДП “Центр” (одержувач бюджетних коштів), довідки перевірок УКБ Волинської ОДА (одержувач бюджетних коштів), ТзОВ “Іваничібудсервіс”, МПБП фірма “Волинь”. Перевіркою охоплено 100,0 відс. бюджетних коштів, використаних за весь період дії Комплексної програми (2001-2004 роки та І півр. 2005 року).

 

 

ВСТУП

Проблема увічнення пам’яті людей, які загинули внаслідок воєн, депортацій та політичних репресій, існує впродовж тривалого часу в кожній країні, яка хоча б раз брала участь у війні або збройних конфліктах.

В Україні ця проблема є надзвичайно гострою: трагічні події голодоморів 1921, 1932-1933, 1947 років, політичні репресії 30-40 років, масове знищення фашистськими загарбниками євреїв та осіб інших національностей під час Другої Світової війни, примусове вивезення робочої сили у фашистську Німеччину (“остарбайтери”), виселення українського населення з західних українських етнічних земель, що в кінцевій фазі Другої Світової війни опинилися в межах Польщі (операція “Вісла”), масові виселення мирного населення до Сибіру – це далеко не повний перелік трагічних подій, які пережив український народ у XX столітті.

Враховуючи величезні втрати українського народу у минулому столітті  соціальна значимість питання увічнення пам’яті жертв воєн та політичних репресій зумовлює необхідність піднесення цього питання на загальнодержавний рівень.

 

1. ПРАВОВІ ТА ОРГАНІЗАЦІЙНІ ЗАСАДИ РЕАЛІЗАЦІЇ КОМПЛЕКСНОЇ ПРОГРАМИ ПОШУКУ І ВПОРЯДКУВАННЯ ПОХОВАНЬ ЖЕРТВ ВІЙНИ ТА ПОЛІТИЧНИХ РЕПРЕСІЙ

Верховна Рада України з прийняттям у 1991 році Закону України[4] “Про реабілітацію жертв політичних репресій на Україні” визначила коло громадян, які підлягають реабілітації.

Закон України[5] “Про жертви нацистських переслідувань” визначає правові, економічні та організаційні засади державної політики щодо жертв нацистських переслідувань та спрямований на їх соціальний захист та збереження пам’яті про них.

Основні форми увічнення Перемоги у Великій Вітчизняній війні, зокрема, упорядкування, збереження та спорудження пам’ятників, створення музеїв, меморіальних комплексів, забезпечення за сприянням держави пошукової роботи з метою встановлення імен загиблих і тих, хто пропав безвісти, перепоховання останків воїнів, які полягли під час цієї війни, визначені Законом України[6] “Про увічнення Перемоги у Великій Вітчизняній війні 1941-1945 років”.

Указом Президента України[7] Уряду доручалося у термін до 15.08.2005 утворити Український інститут національної пам’яті. На сьогодні процес утворення інституту ще триває, не дивлячись на те, що Указом Президента України[8] доручалося до 20.11.2005 вжити дієвих заходів з його створення.

Міжнародні зобов’язання України щодо увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій регламентовані двосторонніми угодами, які укладено Урядом України з урядами Польщі про збереження місць пам’яті і поховання жертв війни та політичних репресій[9], Угорщини про збереження та увічнення місць пам’яті загиблих військовослужбовців та цивільних жертв воєн, та про статус поховань[10], Німеччини про догляд за могилами загиблих воїнів[11] та Італії про догляд за військовими похованнями[12].

Слід зазначити, що згідно з Угодою, укладеною між урядами України та Італії, сторони погодили забезпечувати постійне піклування, захист та безстрокове збереження військових цвинтарів, індивідуальних та колективних могил полеглих на війні українців та італійців, а також пам’ятних споруд, що знаходяться на території обох держав. Угодою передбачено, що Уряд Італії:

- має право за свій рахунок облаштовувати і здійснювати догляд за італійськими військовими похованнями, що знаходяться на території України, а також здійснювати ексгумацію та повернення на батьківщину останків полеглих під час війни італійців;

- забезпечує за власний рахунок збереження та догляд за українськими військовими цвинтарями, що знаходяться на її території. Водночас, права та фінансові зобов’язання України зазначеною Угодою не визначено. Аналогічно, укладеною Угодою між урядами України та Німеччини не визначено права та зобов’язання України.

Уряд наприкінці 2000 року[13] затвердив Комплексну програму пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій з метою забезпечення правового регулювання питань щодо визначення статусу та встановлення порядку здійснення пошуку, державного обліку, впорядкування, збереження поховань жертв війни і політичних репресій як на території України, так і за її межами, а також місць поховань іноземців, загиблих внаслідок воєн, депортацій та політичних репресій на території нашої держави.

Поєднання в одній програмі цілковито протилежних категорій громадян є постійним предметом дебатів як окремих народних депутатів, так і численних громадських організацій. Законопроект “Про увічнення пам’яті осіб, що загинули внаслідок воєн та політичних репресій” Верховною Радою України 20.09.2005 було відхилено.

Комплексна програма, відповідальним державним замовником якої є Держбуд, зареєстрована Міністерством економіки України як державна цільова програма[14]. Розроблення Комплексної програми ініційовано на розширеному засіданні[15] Державної міжвідомчої комісії у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій, яку було утворено рішенням Уряду ще у 1996 році як постійно діючий орган Кабінету Міністрів України. До затвердження Комплексної програми, заходи з пошуку, обліку місць поховань та перепоховання в Україні здійснювалися згідно з вимогами Женевських конвенцій про захист жертв війни від 12.08.1949 та додаткових протоколів до них.

Урядовою постановою[16] наприкінці 2000 року затверджено Порядок організації робіт з пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій (далі – Порядок організації робіт) та доручено Держбуду розробити та затвердити чотири нормативно-правові акти.

Довідково: Зазначені нормативно-правові акти стосуються питань:

-                     здійснення пошукової роботи, яка проводиться з метою виявлення невідомих поховань жертв війни та політичних репресій (абз. 4 п. 2);

-                     ексгумації останків осіб, які загинули внаслідок воєн, депортацій та політичних репресій, з місць виявлених під час пошукової роботи (абз. 5 п. 9);

-                     ексгумації та перепоховання на території України останків іноземців, які загинули внаслідок воєн, депортацій та політичних репресій (абз. 4 п. 9);

-                     впорядкування місць поховань на території України іноземців, які загинули внаслідок воєн, депортацій та політичних репресій (абз. 6 п. 9).

Встановлено, що Державною міжвідомчою комісією розроблено і Головою комісії (Гусаков В.) 08.05.2001 затверджено Тимчасовий порядок здійснення в Україні пошуку, ексгумації та перепоховання останків осіб, полеглих в наслідок воєн, депортацій та політичних репресій, у якому зазначено, що встановлені їм правила вважаються дійсними до набуття чинності відповідного нормативно-правового акту, розробленого Держбудом. На даний час зазначений акт, який мав би встановити єдині правила здійснення в Україні пошуку, ексгумації та перепоховання останків осіб, полеглих в наслідок воєн, депортацій та політичних репресій, Держбудом не розроблено.

Організація робіт з ексгумації та перепоховання на території України останків іноземців, а також впорядкування місць їх поховань здійснюється відповідно до інструкцій, затверджених Держбудом ще у 1999 році[17].

 

Отже, Державним комітетом України з будівництва та архітектури доручення Уряду (2000 рік) щодо розробки нормативно-правових актів з пошуку і впорядкування поховань жертв війни та політичних репресій досі не виконано.

Комплексна програма складається із трьох розділів: І. Загальні питання; ІІ. Джерела та обсяги фінансування програми; ІІІ. Основні заходи та напрями виконання програми. Основними напрямами реалізації програми є:

-         державний облік поховань жертв війни та політичних репресій;

-         пошук та впорядкування військових поховань;

-         пошук і впорядкування поховань жертв війни та поховань жертв політичних репресій;

-         виконання міжнародних договорів.

Комплексною програмою визначені також основні заходи, терміни їх виконання та відповідальні виконавці. Так, виконавцем:

-                     семи заходів є безпосередньо Державна міжвідомча комісія у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій;

-                     інших семи заходів - Державна міжвідомча комісія спільно з Держбудом, МВС, Міноборони, СБУ, регіональними комісіями у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій і органами місцевого самоврядування;

-                     одного заходу, а саме: польові експедиційні пошукові роботи щодо військових поховань – МВС, Міноборони, регіональні комісії, органи місцевого самоврядування.

Комплексною програмою не визначено органу, який буде здійснювати безпосередній контроль за її реалізацією. Крім того, програмою не передбачено складання та подання звітів про її виконання. Отже, вже на стадії затвердження Комплексної програми створено умови для повної безконтрольності над виконанням її заходів, у тому числі за рахунок коштів Державного бюджету України.

Чинним законодавством передбачена наступна організаційна схема щодо прийняття рішень з виконання Комплексної програми.                       Схема №1

Організаційна схема прийняття рішень з виконання

Комплексної програми

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Пунктом 5 Розділу ІІ Комплексної програми передбачено, що регіональні комісії у справах увічнення пам’яті жертв війни та політичних репресій протягом першого півріччя подають до Державної міжвідомчої комісії свої пропозиції щодо фінансування заходів Комплексної програми на наступний рік. Державна міжвідомча комісія ці пропозиції опрацьовує, узагальнює і подає до Кабінету Міністрів України з визначенням пріоритетних напрямів та обся-гів бюджетного фінансування. Однак, вимоги п.5 розділу ІІ Комплексної програми, стосовно подання регіональними комісіями до Державної міжвідом-чої комісії пропозицій про фінансування заходів на наступний рік, не виконуються.

Положенням[18] про Державну міжвідомчу комісію питання щодо визначення обсягів фінансування заходів Комплексної програми до  повноважень комісії не віднесено.

Розпорядником видатків державного бюджету на виконання заходів Комплексної програми є Держбуд. З набуттям чинності Бюджетного кодексу України, норма пп.2 част.4 ст.22 Кодексу передбачає, що головний розпорядник розробляє на підставі плану діяльності проект кошторису та бюджетні запити і подає їх Міністерству фінансів України. Оскільки Комплексною програмою (п.5 Розд.ІІ) передбачено, що Державна міжвідомча комісія визначає пріоритетні напрями та обсяги фінансування і подає їх безпосередньо Уряду, то Держбуд, як головний розпорядник бюджетних коштів, не може впливати на визначення напрямів та обсягів фінансування. Фактично, Держбуд виконує лише транзитну функцію щодо перерахування бюджетних коштів ДП “Центр”.

Одночасно, п. 2 Прикінцевих положень Бюджетного кодексу України встановлено, що з набранням чинності цього Кодексу інші нормативно-правові акти застосовуються в частині, що не суперечать йому. Пунктом 6 Прикінцевих положе